Ministro Gilmar Mendes pediu vista após relator Dias Toffoli alterar voto e acompanhar divergência sobre a Lei nº 13.465/2017.
O Supremo Tribunal Federal (STF) voltou a suspender o julgamento de quatro ações que contestam dispositivos da Lei nº 13.465/2017, que trata da regularização fundiária rural e urbana. A interrupção ocorreu após o ministro Gilmar Mendes pedir vista do processo, depois de o relator, ministro Dias Toffoli, alterar parte de seu voto e acompanhar a divergência aberta pelo ministro Flávio Dino. A mudança levou o placar a três votos pela inconstitucionalidade de trechos da legislação, entre eles regras relacionadas à regularização de grandes áreas na Amazônia Legal, à alienação de terras públicas e à legitimação fundiária.
Antes da nova suspensão, além de Toffoli e Dino, a ministra Cármen Lúcia havia acompanhado a divergência. Com o pedido de vista, porém, o Supremo não chegou a concluir a análise das quatro ações, que tramitam conjuntamente desde o fim de 2024.
A discussão envolve pontos considerados relevantes para a política de ocupação e destinação de terras públicas, além das regras de regularização de imóveis urbanos e rurais. Entre os dispositivos questionados estão normas que permitem a regularização de ocupações de até 2,5 mil hectares na Amazônia Legal, critérios para alienação e concessão de terras da União e regras sobre a legitimação fundiária.
AÇÕES QUESTIONAM LEI DE REGULARIZAÇÃO
As quatro ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) foram apresentadas por diferentes instituições e partidos políticos e tratam de aspectos distintos da Lei nº 13.465/2017. A ADI 5.771, apresentada pela Procuradoria-Geral da República (PGR), questiona a legislação de maneira ampla, citando possíveis violações relacionadas à destinação de terras públicas, reforma agrária, direito à moradia, função social da propriedade e proteção ambiental.
Já a ADI 5.787, proposta pelo Partido dos Trabalhadores (PT), questiona aspectos formais e materiais da lei. Entre os argumentos estão a ausência de urgência e relevância da medida provisória que originou a legislação, possíveis violações à autonomia dos municípios e incompatibilidades entre as regras de regularização e alienação de terras públicas e princípios ligados à política agrária, à moradia e ao meio ambiente.
A ADI 5.883 foi ajuizada pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e concentra-se principalmente nas regras de regularização fundiária urbana e no sistema eletrônico de registro de imóveis. A entidade argumenta que a União teria ultrapassado competências municipais e critica a prioridade dada à titulação de propriedades em detrimento de medidas urbanísticas, sociais e ambientais.
A quarta ação, ADI 6.787, foi apresentada pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e questiona o artigo 76 da lei. O dispositivo estabelece regras para o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis e para o Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, incluindo aspectos relacionados à criação, fiscalização e custeio da estrutura.
JULGAMENTO SE ARRASTA DESDE 2024
A análise conjunta começou no plenário virtual do Supremo entre 6 e 13 de dezembro de 2024. Na primeira etapa, Dias Toffoli, relator dos processos, votou pelo não conhecimento das ADIs 5.771 e 5.883 e pela rejeição dos pedidos apresentados nas ADIs 5.787 e 6.787. Na sequência, Flávio Dino pediu vista.
O julgamento voltou à pauta em maio de 2025, quando Dino apresentou seu voto-vista. O ministro manteve o entendimento pelo não conhecimento da ADI 5.883 e pela improcedência da ADI 6.787. Em relação às ADIs 5.771 e 5.787, porém, defendeu o conhecimento parcial e a procedência também parcial dos pedidos. Cármen Lúcia acompanhou a posição.
Depois disso, Gilmar Mendes pediu destaque, levando a discussão para o plenário presencial. Em junho de 2026, o ministro cancelou o pedido de destaque, fazendo com que o processo retornasse ao ambiente virtual. Durante a análise, Toffoli apresentou um complemento ao voto original e modificou sua posição em pontos relevantes. Em seguida, Gilmar Mendes pediu vista novamente, provocando a terceira interrupção do julgamento.
No novo voto, Toffoli manteve o entendimento de que a ADI 5.883 não deveria ser conhecida e passou a conhecer integralmente da ADI 6.787, julgando o pedido improcedente. Em relação às ADIs 5.771 e 5.787, o ministro passou a admitir parcialmente os pedidos e a considerá-los parcialmente procedentes.
Uma das principais alterações envolve a possibilidade de regularização de ocupações de até 2,5 mil hectares na Amazônia Legal. Toffoli havia considerado constitucional essa regra, mas mudou de entendimento ao avaliar que a retirada do limite anterior de 15 módulos fiscais ampliou significativamente o alcance da política. Para o relator, a mudança pode afastar a legislação da finalidade de democratização do acesso à terra e das exigências constitucionais relacionadas à destinação de terras públicas, à política agrícola e ao plano nacional de reforma agrária.
Toffoli também considerou inconstitucional o critério utilizado para alienação e concessão de direito real de uso de terras públicas da União na Amazônia Legal. Segundo sua avaliação, a ampliação das áreas passíveis de regularização, associada à dispensa de licitação e à flexibilização dos critérios de avaliação, pode favorecer a transferência de terras públicas por valores inferiores aos de mercado, além de criar riscos de grilagem e desmatamento ilegal.
REGRAS URBANAS TAMBÉM ENTRAM NO FOCO
Outro ponto analisado pelo relator diz respeito à possibilidade de aplicação, em determinadas situações, das regras de regularização fundiária urbana a imóveis localizados em áreas rurais. Toffoli passou a considerar essas normas incompatíveis com a Constituição por entender que propriedades urbanas e rurais estão submetidas a regimes jurídicos distintos.
O ministro também votou pela inconstitucionalidade dos artigos 60 e 63 da Lei nº 13.465/2017. Na avaliação apresentada no complemento ao voto, esses dispositivos avançariam sobre competências municipais relacionadas ao planejamento urbano, à ocupação do solo e à fiscalização das construções.
A legitimação fundiária, prevista nos artigos 23 e 24 da legislação, também foi alvo de mudança no entendimento do relator. Toffoli apontou diferenças entre as exigências aplicadas à Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (Reurb-S), destinada principalmente à população de baixa renda, e aquelas previstas para a Regularização Fundiária Urbana de Interesse Específico (Reurb-E).
Para o ministro, a adoção de critérios mais rigorosos para a população de baixa renda e de regras mais permissivas para a Reurb-E contraria o objetivo constitucional de redução das desigualdades. Ele também avaliou que a maior flexibilidade para a regularização de interesse específico pode resultar em proteção insuficiente do patrimônio público.
FERNANDO DE NORONHA E EFEITOS DA DECISÃO
Toffoli ainda defendeu a inconstitucionalidade do artigo 106 da lei, que estende suas disposições a Fernando de Noronha e a outras ilhas oceânicas e costeiras. Em relação ao arquipélago pernambucano, o ministro destacou a existência de um regime jurídico e ambiental próprio. Segundo a avaliação apresentada no voto, a aplicação automática das regras gerais de regularização fundiária poderia comprometer mecanismos de proteção dos ecossistemas de Fernando de Noronha.
O relator também propôs que uma eventual decisão pela inconstitucionalidade produza efeitos apenas para o futuro, a partir da publicação da ata do julgamento. A medida, conhecida como modulação dos efeitos, preservaria os atos praticados anteriormente com base nos dispositivos questionados. A justificativa apresentada foi a necessidade de garantir segurança jurídica e considerar o excepcional interesse social, diante do período em que a Lei nº 13.465/2017 esteve em vigor e dos atos realizados durante sua aplicação. Com a nova vista solicitada por Gilmar Mendes, entretanto, não há decisão definitiva sobre os dispositivos contestados.
Leia a íntegra do complemento do voto. Processos ADIns 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787
